Структура управления городом

Небольшое предисловие

Исследование, которое в сокращенном виде предлагается мэру Михаилу Исаеву и всем желающим была написана автором (Красильниковым П.Н.) в апреле-мае 1994 года, когда он работал специалистом информационно-аналитической службы администрации города Саратова. Оно было начато после того, как автор получил извещение о сокращении штатов и закончено за месяц интенсивной работы. Исследование проходило экспертизу в ПАГС и получило заслуженную оценку и внимание. С тех пор прошло 26 лет. Полагаем, что данная работа не устарела и может принести пользу. Всем, кто заинтересован в получении полного варианта, обращаться по адресу peternk44@gmail.com/

СТРУКТУРА ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ (Продвинутая модель)

1.Аналитический, экспертный и проективный аппарат.

2.Самостоятельные (статус юридического лица) структурные подразделения.

3.Муниципальный производственный комплекс.

4.Муниципальный банк реконструкции и развития.

5.Подразделение реконструкции и развития.

6.Подразделение экономики и инвестиций.

7.Служба социального планирования.

8.Служба диагностики и прогнозирования. 

9.Мобильный высокопрофессиональный аппарат служащих.

 

 НАУЧНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

Непосредственное использование достижений науки в различных отраслях знания - это то, что отличает продвинутую систему уп­равления от всех остальных. Совокупность политологических, соци­альных, экономических, информационных и других исследований предс­тавляют собой базу, на основе которой может строиться работа ПМУ.

Структура научной организации в продвинутой модели управле­ния подразделяется на три направления: аналитическое, эксперт­ное, проектное. Указанные направления тесно взаимосвязаны между собой и по существу представляют единый научно-исследователь­ский комплекс ПМУ. Каждое из направлений взаимодействует с теми структурными подразделениями, которые относятся к хозяйственному комплексу системы управления.

Научный комплекс ПМУ представляет собой исследовательское ядро, состоящее из специалистов в области политологии, информатики, социологии, психологии, экономики, математического моделирова­ния и анализа, права, статистики и управления. Приоритетной целью группы научного обеспечения являются прикладные исследования. Научные сотрудники ПМУ работают в тесном контакте с исследова­тельскими центрами, вузами, научными творческими коллективами, ведущими исследования в различных отраслях знания. Ряд проблем могут быть включены в программы вузов, творческие работники которых мо­гут разрабатывать их как на практике, так и в ходе освоения учебных планов.

Научные сотрудники в системе управления призваны обеспечить работу всего управленческого комплекса. Отличие ПМУ состоит в том, что наиболее важным решениям затрагивающем основные сферы жизнедеятельности города  предшествуют широкомасштабные научные исследования. ПМУ предполагает разработку и апробирование таких форм и методов управления, которые идут в ногу с положительными тенденциями развития социально-экономических процессов. С этой целью научные сотрудники в системе управления проводят исследования, как на макро, так и на микроуровне. В частности, ПМУ вклю­чает в себя следующие направления, в рамках которых ведется на­учный поиск:

Анализ и прогноз (сбор анализ и последующая обработка мате­риалов, связанных с событиями в политической, экономической, социальной, демографической жизни города; создание банка дан­ных, включающего в себя материалы социологических опросов насе­ления, экспертов, контент анализ прессы, передовой опыт, динамику цен, потребительского спроса и т.д. На основе полученных данных составляется краткосрочный и долгосрочный прогноз развития со­бытий на территории города. Основной (стратегической) задачей в данной системе управления является выявление долговременных тенденций общественного развития, на основе которых формируется стратегия и тактика, методы и формы управления; разрабатываются долгосрочные и краткосрочные программы развития, определяются приоритетные направления деятельности исполнительных органов власти);

организация и проведение «локальных экспериментов» (данное направление самым тесным образом связана с практической дея­тельностью органов управления). Так, прежде чем приступить к. про­ведению широкомасштабных преобразований целесообразно организо­вать и провести «локальный эксперимент» в рамках конкретного производства, организации и т.д. Подобный метод позволяет избе­жать крупных ошибок и просчетов, как в сфере управления, так и в сфере производства. Результаты эксперимента тщательно анализи­руются, проводится учет позитивных и негативных явлений и только после этого можно проводить широкомасштабные реформы в той или иной сфере. На период пока будет проводиться «локаль­ный эксперимент» общественность города через средства массовой информации будет одновременно осваивать то, что в случае положи­тельного результата эксперимента станет их повседневностью. Ра­зумное использование этого метода позволит проводить преобразо­вания не исключительно методом проб и ошибок, а на основе практических результатов, что объективно будет способствовать сведе­нию ошибочных шагов до минимума. Наиболее целесообразно исполь­зовать подобный метод можно при проведении «локальных экономи­ческих экспериментов». Рекомендации о проведении частных эконо­мических экспериментов могут представлять все организации и предприятия независимо от форм собственности, а также отдельные специалисты, включая и работников органов управления. Естествен­но, при этом они обязаны изложить предмет цель, основные положе­ния предлагаемого опыта. Затем эти предложения анализируются (если возникает необходимость, привлекаются дополнительные спе­циалисты) в аналитическом центре системы управления, эксперты которого дают заключение о целесообразности проведения экспери­мента, определяют объект и границы опыта в отдельном районе. Ра­зумеется, необходимо согласие руководства и работников (или жите­лей района) предприятия, на котором планируется проведение эко­номического эксперимента. Постоянно действующая система экспе­риментирования позволит, кроме всего прочего, сформировать запас уже апробированных практикой экономических решений.

разработка проектов (в краткосрочной и долговременной перспективе предполагается создание конкретных проектов разви­тия городской инфраструктуры и в частности, систем жизнеобеспе­чения, социальной защиты, демографической политики, развитие мало­го бизнеса и т.д. Создание проектов возможно на основе аналити­ческих разработок, выявления социально-экономических тенденций и результатов «локальных экономических экспериментов». В продвину­той системе управления разработка проектов развития, конкретных экономических и социальных программ возможно и в комплексе и по отдельным направления. Проект создаются на основе тех тенден­ций, которые определились достаточно ясно. Основная задача проективных разработок, инициировать развитие институтов и структур, деятельность которых имеет фундаментальное значение. В частности, развитие малого бизнеса, сферы услуг, фондового рын­ка, системы социального обеспечения, создание рабочих мест и т.д.)

Научное обеспечение ПМУ осуществляется за счет тесного взаимо­действия с научными центрами города. Ряд специалистов управления проходят целевую подготовку в ведущих городских вузах. Их обу­чение может осуществляться за счет средств городской админист­рации. В тоже время научные сотрудники вузов могут заключать контракты с городскими властями на проведение исследований, подготовку кадров, разработку конкретных проектов и общего­родских программ.

Высшая школа в контакте с исполнительными органами власти города должна готовить специалистов с опережением потребностей практики, что является важнейшим условием использования продви­нутой модели управления.

В стратегическом измерении задача научно-исследовательского комплекса в системе управления состоит в следующем:

соединение управления и науки в единое целое и создание научно-управленческой системы;

овладение основными социально-экономическими процессами и рациональное научно-обоснованное управление ими;

придание системе управления гибкости, открытости к новаци­ям и мобильности; создание эффективной системы управления, способной действо­вать на опережение.

ПМУ И ГОРОДСКАЯ ИНФРАСТРУКТУРА

Городская производственная и социальная инфраструктура финан­сировалась в наших условиях по остаточному принципу, что привело к существенному отставанию таких ее звеньев как жилищное коммунальное хо­зяйство, торговля, система здравоохранения, образования и т.д. Между тем городская инфраструктура обеспечивает работу всех предприятий на территории города. Как известно к таким предпри­ятиям относятся межотраслевые производства, системы энерго- и во­доснабжения , связь, складское хозяйство, транспортное обслужива­ние, инженерное обустройство производственных зданий и районов жилой застройки, общегородские очистные сооружения и т.д. Развитие го­родской инфраструктуры — важное направление в решении крупной стратегической задачи по переводу экономики на рельсы интенси­фикации, резкому сокращению потерь всех видов ресурсов и прида­ние экономики социальной направленности.

В долгосрочной перспективе ПМУ представляет собой одну из наиболее эффективных систем, позволяющих начать практическую ра­боту, направленную на преодоление неразвитости (отставания) го­родской инфраструктуры. 

В условиях централизованной системы уп­равления и остаточного принципа финансирования вся система жиз­необеспечения города получила однобокое развитие, а в последние годы вступила в период деградации, в основе которой лежит как общий экономический кризис, переживаемый страной, так и отсутс­твие эффективных форм и методов реорганизации и последующей ин­тенсификации основных звеньев городской инфраструктуры. Поэтому основной задачей ПМУ является качественное обновление, последую­щее устойчивое развитие городской инфраструктуры и ее ориента­ция на служение интересам горожан.

В системе управление - инфраструктура - потребности, ПМУ, с одной стороны, использует принципиально иные формы и методы уп­равления городской инфраструктурой, а с другой — ориентирует ее развитие на новые структурно-институциональные изменения во всей социально-экономической сфере. Это вполне достижимо, если учесть ориентацию самой продвинутой модели управления, которая включает в себя:

- создание условий, призванных обеспечить опережающее разви­тие основных звеньев городской инфраструктуры и снятие препятствий, стоящих на пути эффективной работы систем жизнеобеспечения во всей их совокупности;

- изменение принципов финансирования городской инфраструкту­ры;

- разработка путей и методов структурной перестройки городс­кой инфраструктуры, технико-технологическое перевооружение ее производственных подразделений; 

- использование опережающих методов управления и сочетание развития городской экономики с развитием городской инфраструк­туры.

ПМУ обеспечивает за собой сохранение ключевых звеньев управ­ления при передаче не ключевых в частные руки, т.е. данная модель применяется на макро и регулирует на микроуровне. Для ПМУ характерно использование максимально возможной самостоятельности и инициативы управленческих подразделений, встроенных в городскую инфраструкту­ру. Продвинутая модель предусматривает дифференцированный под­ход, позволяющий определить не только жизненно важные системы обеспечения, но и самые перспективные формы и методы организации работы городской инфраструктуры. Дифференцированный подход -это гибкое ресурсное маневрирование, концентрация сил и средств в стратегически важных направлениях, целевая структурная перест­ройка и формирование открытой системы.

Если консервативная модель управления обеспечивает, сохране­ние городской инфраструктуры на прежнем уровне, что в условиях качественных перемен в социально-экономической сфере ведет к ее неуклонной деградации, а переходная модель не может обойтись без долговременного накопления ресурсов, то ПМУ во всей совокупности использует экономический, социальный, психологический и научный факторы. Посредством научного анализа и последующего «локально­го эксперимента» выявляются не только приоритетные, но и пока­завшие свою эффективность методы управления.

Условием успешной работы продвинутой модели является сочетание общего и частного интереса при сохранении за управляющими структурами ключевых рычагов управления.

Так, например, решая проблему муниципального транспорта (наиболее материально затратного подразделения горинфраструктуры), уже в первом приближении можно выявить несколько наиболее перспектив­ных направлений перестройки данной отрасли. Стратегическая зада­ча заключается в поэтапном сокращении затрат и повышении эффективности работы муниципального  транспорта. 

Научный комплекс ПМУ, как он задуман нами, позволяет начать решение данной проблемы с системного анализа при учете долговременных тенденций развития социально-экономической сферы.

Поскольку ни одна из отраслей горинфраструктуры не может функционировать вне связи с другими макро и микроструктура­ми, первое направление включает в себя: планомерное развитие на территории города эффективных производств, способных, с одной стороны принести отдачу в виде возрастающих налоговых поступле­ний, с другой, развитие самой горинфраструктуры, что позволяет получать средства для субсидирования нужд городского транспорта и структурно перестраивать его работу.

Второе направление,  — сколько бы мы не субсидировали гортранспорт, если не изменится сама структура управления, организация работы транспорта  — повы­шение эффективности его работы не произойдет. Поэтому реоргани­зация работы всей системы как условие для льготного субсидиро­вания может реально повлиять на работу гортранспотра.

Третий  — рационализация транспортных потоков и коммуникаций, создание скоростных магистралей и маршрутов, новые подходы  к размещению производственного комплекса на территории города.

Четвертый —диверсификация транспортных предприятий, увязка субсидирования в зависимости от повышения эффективности работы, поощрение конку­ренции между транспортниками.

Пятый — развитие альтернативных видов транспорта и разработка новых подходов в районировании городской территории. Разумеется, системных анализ позволяет вы­явить более широкий набор подходов для решения такой острой проблемы, которой является проблема городского транспорта.

Сама модель управление в продвинутом варианте ориентирована на поиск путей повышения эффективности работы основных отраслей горинфраструктуры.

Другое важное преимущество ПМУ состоит в производственной самостоятельности органов управления, которая всячески подавля­лась в условиях централизованного диктата.

ПМУ в системе горинфраструктуры нацелена на завтрашний день. Ее подразделения призваны инициировать те процессы, ко­торые способствуют развитию новых форм и методов во всей соци­ально-экономической сфере города. Управляя тем что, есть, продви­нутая модель обеспечивает условия для будущего.

Разумеется, структурная перестройка отраслей, входящих в горинфраструктуру далеко не одномоментный процесс. Если такая отрасль как торговля в настоящих условиях перестраивается быст­рее всего, то происходит это не из-за того только что развитие данной сферы сегодня наиболее выгодно, а, прежде всего потому, что здесь задействован, во-первых, частный интерес, во-вторых, пол­ностью раскрепощена творческая и деловая инициатива, в-треть­их, сам процесс законодательно оформлен и постоянно регулируется с помощью нормативных актов федеральной и местной власти.

Се­годня уже очевидно, что сфера торговли это наиболее динамичная отрасль, в которую притекает капитал и которая бурно развивает­ся. Между тем, потенциал торговли городскими властями не используется в полной мере, а ведь это во многом то «золотое» звено, с помощью которого можно вытянуть всю цепь. Однако столь быстрая структурная перестройка сферы торговли есть результат, хотя по­рой и не всегда грамотного, зато целенаправленного макро и микро регулирования (закон о свободе торговли на макро уровне и фор­мирование конкурентной среды на микроуровне). Пример развития торгового обслуживания населения наглядно показывает, что свобо­да предпринимательства, деловая инициатива способны творить чу­деса.

Конечно, сфера торговли в отличие, например, от ЖКХ не требует таких массированных инвестиций, открыть небольшой магазинчик стоит гораздо дешевле, чем ежегодный (если не чаще) ремонт теп­лосетей, жилых домов, энергетических и транспортных коммуникаций. Все это так, и вместе с тем инвестиции не падают с неба, они воз­можны за счет увеличения производительности труда. 

Не сек­рет, что сегодня, когда остановлены многие предприятия на терри­тории города, когда растут неплатежи и раскручивается маховик инфляции городские системы жизнеобеспечения живут за счет тех средств, которые поступают от налогообложения наиболее прибыль­ных отраслей, а сегодня, как уже было сказано выше, это торговля и связанные с нею структуры. 

Сегодня ни одна из отраслей, входящих в то, что мы называем горинфраструктурой, не может оставать­ся в прежнем состоянии и ждать все того же централизованного инвестирования, потому, что его просто не будет, по крайней мере, в ближайшие 5-10 лет. Но если горинфраструктура стремительно развивается, структурно перестраиваясь, совершенствует методы уп­равления, широко использует новые производственные, технические и управленческие технологии, то федеральные власти вероятней всего и начнут субсидировать наиболее перспективные отрасли горинф­раструктуры.

Таким образом, ПМУ в системе городской инфраструктуры пресле­дует следующие цели:

- формирование благоприятной среды для инвестирования в ве­дущие отрасли горинфраструктуры;

- сочетание общего и частного интереса при проведении институциональных преобразований производственной и социальной сферы города;

- поощрение деловой активности, привлечение к управлению сис­темами жизнеобеспечения предпринимательских кругов, при сохране­нии за муниципалитетом основных рычагов управления;

- создание конкурентной среды, в которой должны действовать предприятия коммунального хозяйства;

- изучение и применение передового отечественного и зарубеж­ного опыта;

- проведение серии «локальных экспериментов», позволяющих вы­явить наиболее эффективные формы и методы использования горинфраструктуры, а также управления ею;

- всемерное поощрение фундаментальных экономических и соци­альных институтов открытой системы (малый бизнес, рынок труда и капитала, системы социальных гарантий, сферы услуг и т.д.);

- использование научного потенциала города, как в сфере орга­низации производства, так и в сфере управления;

- поощрение наиболее перспективных отраслей и производств, расположенных на территории города, способных оказать позитивное воздействие на экономическую и социальную структуры города;

- реорганизация системы муниципального управления, придание ей гибкости, открытости к инновациям, превращение ее в социально ориентированную систему.

ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ В ПРОДВИНУТОЙ СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ

Поскольку ПМУ представляет собой проективную систему управ­ления, функционирует в тесном контакте с научными организациями и в собственной структуре имеет научно-исследовательский комп­лекс, естественно, что данная модель нуждается в совершенно новом подходе к формированию основных управленческих звеньев.

В настоящее время структурные подразделения в исполнительных органах власти далеко не соответствуют современным потребнос­тям, во многом действуют по-старому и слабо используют достиже­ния в различных отраслях научного знания.

Пренебрежение наукой, прежде всего, отражается на качестве работы основных звеньев уп­равления, большинство из которых ориентированы на удержание существующей системы управления, нежели на поиск новых форм и ме­тодов организации работы городской инфраструктуры и самого управления. Причин тому много, но мы остановимся лишь на самых ос­новных :

- слабая подготовка кадрового состава системы управления;

- использование давно апробированных, но потерявших свою бы­лую эффективность методов управления (профессиональный уровень управленческих кадров позволяет им управлять в условиях систе­мы, которой уже нет, отсюда их слабая восприимчивость к новшест­вам и тем более к научным методам организации труда);

- централизованный характер управления отучил многих самосто­ятельно мыслить, проявлять инициативу, а подавление самостоя­тельности отдельных звеньев, их абсолютная зависимость от вышес­тоящих начальников, подавила творческие начала;

- явное или скрытое противодействие проводимым в стране ре­формам происходит главным образом из-за непонимания тенденций социально-экономического развития страны, в том числе противо­действие оказывается вновь нарождающимся структурам;

- отсутствие обратной связи с населением и как следствие этого — слабая социальная ориентированность существующей систе­мы управления;

- неопределенный статус муниципального служащего, отсутствие каких-либо гарантий, узаконенных льгот, низкий социальный статус государственной и муниципальной службы, правовая защищенность служащих.

Таков далеко не полный перечень причин неэффективности, кон­серватизма, социальной не ориентированности существующей системы управления. Поэтому задача ПМУ как раз и заключается в том, чтобы через трансформацию структуры управления превратить ее в откры­тую систему, которая бы отвечала следующим требованиям:

- высокий уровень требований к управленческим кадрам, непре­рывное повышение их квалификации, как критерий продвижения по службе и роста оплаты труда, различные методы диагностики при подборе кадров;

- практическое использование новаторских методов организации производственной и управленческой деятельности;

- максимальная самостоятельность структурных подразделе­ний, всемерное поощрение инициативы и предприимчивости управлен­цев;

- создание атмосферы заинтересованности в экономических и социальных преобразованиях, проводимых на территории города, прео­доление противодействия управленческого аппарата появлению но­ваторских структур;

- создание и развитие системы обратной связи, через развитие институтов общественного мнения, формирования реферативных групп, гласность, проведение политики «паблик рилейшнз»;

- всемерное повышение статуса муниципального служащего, соз­дание системы гарантий его трудовых и социальных прав.

По своему характеру структурные подразделения в ПМУ отлича­ются от других моделей управления (например, консервативной и переходной). В чем суть этого отличия?

Непосредственная связь всех звеньев управления с научно-исс­ледовательским комплексом ПМУ. При этом возможны два варианта развития подобной связи:

1. Научно-исследовательский комплекс представляет собой систему, встроенную в структуру управления. Это «мозговой центр» ПМУ в котором осуществляется обработка поступающей информации, осуществляется проектирование и составление рекомендательных и аналитических материалов с их последующей рассылкой в практи­ческие структуры управления. Целевые программы (или конкретные планы) работы создаются совместно научными сотрудниками управ­ления и специалистами структурного подразделения. В процессе практической работы эти планы корректируются и дополняются в зависимости от конкретных условий. Реализуя долговременную программу своей деятельности то или иное структурное подразделение одновременно учится управлять современными процессами. Само управление ориентировано на развитие каждой из структур, создание благоприятных сфер деятельности, выбор форм и мето­дов управления, организации, поиск новых нетрадиционных путей ре­шения той или иной проблемы (задачи). Стратегическая цель — ов­ладение динамичными системами и управление ими через регулиро­вание (поощрение) и ограничение негативных тенденций.
2. Каждому из структурных подразделений придается компактная мобильная группа специалистов в конкретной отрасли (транс­порт, ЖКХ, энергетика и т.д.), задачей которой является научное обеспечение деятельности подразделения. Информация проблемного характера поступает в аналитический центр администрации, где об­рабатывается. На основе полученных данных создаются проектные и рекомендательные материалы.

 

Выбор вариантов зависит от масштабов города, сфер управле­ния, подчиненных исполнительным органам власти, финансовых ресур­сов, научных кадров (если в городе достаточное количество науч­ных центров, то можно использовать второй вариант, если нет, то первый).

В ПМУ отраслевые структуры управления подразделяются на че­тыре типа:

1. ХОЗЯЙСТВЕННЫЙ КОМПЛЕКС (управление ЖКХ, эксплуатация го­родской инфраструктуры, непосредственное обслуживания городских систем жизнеобеспечения, транспорт, тепло - водоснабжение и т.д.).
2. РЕКОНСТРУКТИВНЫЙ КОМПЛЕКС, (Примечание: городская инфраст­руктура, как отмечалось выше, у нас развивалась по остаточному принципу финансирования, не развита и недостаточно социально ори­ентирована. поэтому она нуждается в глубокой реконструкции, кото­рая при благоприятной политической и экономической конъюнктуре растянется не на один десяток, лет) одно из стержневых подраз­делений, в задачу которого входит реконструкция и развитие го­родской инфраструктуры, строительство, планирование и расположение жилого и промышленного комплекса, распоряжение земельными ресурсами, объектами муниципальной собственности и т.д.
3. ИНВЕСТИЦИОННЫЙ (ЭКОНОМИЧЕСКИЙ) КОМПЛЕКС (в его задачу входит разработка программ экономического развития города, прив­лечения инвестора в городскую экономику через прямые финансовые стимулы, ссуды, займы и кредиты местного правительства и выдача гарантий по ним, создание предпринимательских зон, выпуск облига­ций, механизмы налогового регулирования прежде всего для инвес­тора, стимулирование мер по экономии энергии, топлива, охране ок­ружающей среды, предоставление налоговых и кредитно-финансовых льгот, разработка инвестиционных проектов, страхование займов и т.д.).
4. СОЦИАЛЬНЫЙ КОМПЛЕКС (система муниципального образования и здравоохранения, служба социального обеспечения, демографическая политика, культура, пенсионное обеспечение в масштабах города, со­циальное планирование, благотворительные заведения, социальное страхование и т.д.).

Таким образом, производственно-управленческий комплекс ПМУ представляет собой систему дифференцированного взаимодействия.

 

Структурные подразделения исполнительной власти в масштабах областного центра, действующие в рамках продвинутой модели уп­равления, ориентированы на создание условий для подтягивания отстающих районов города, производственных и управленческих от­раслей, находящихся в прямом подчинении городской администрации до значений экономического уровня технологии выше среднего путем финансирования в них системы образования, инфраструкту­ры, развития малых и средних предприятий, создание льготных усло­вий для размещения новых производств. В рамках общегородской концептуальной программы социального и экономического разви­тия, всеми звеньями управления проводится единая макрополити­ка, но относительно управления на микроуровне (в масштабах райо­на, самоуправляемых территорий, отдельных управленческих подраз­делений и производств и т.д.) подразделения самостоятельны. Их деятельность осуществляется на основе единого соглашения (обще­городской экономической программы) и не может быть ограничена, если она не противоречит данному соглашению и закону.

В ПМУ каждое из структурных подразделений должно аргументи­ровано отстаивать необходимость выделения требуемого количест­ва ресурсов и денежных средств из городского бюджета. Подразде­ления ориентируются таким образом, чтобы они могли сами зараба­тывать средства не только, на собственное содержание, но и на ор­ганизацию и проведение каких-либо работ, за исключением тех, что определены общегородской программой экономического развития.

КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПМУ

Являясь принципиально новой системой управления ПМУ, как уже отмечалось выше, нуждается в таком кадровом составе, который отве­чает как современным потребностям, так и самой структуре управ­ления. Если существующая модель управления, при подборе сотруд­ников в принципе игнорирует методы психодиагностики, конкурсный отбор и ориентируется преимущественно не на деловые качества работника, а на его преданность корпоративной группе во главе с руководителем, то в ПМУ действуют совершенно иные принципы отбо­ра кадров.

В настоящее время в органах исполнительной власти принято руководствоваться принципом — не личность подбирается под су­ществующую структуру управления, а последняя приспосабливается под личность. И неудивительно, что повсюду мы сталкиваемся с па­радоксом: прекрасные намерения, великолепные планы, блестящая ор­ганизация искажаются и выхолащиваются, а вскоре, казалось бы необ­ходимая всем структура, никому кроме наполняющих ее чиновников не нужна и пользы от нее никакой. Вот и получается, что к власти у населения уважения нет. Но его нет не к власти вообще, а имен­но к такой власти, далекой от интересов широких слоев населе­ния, власти самой в себе и для себя.

Проблема формирования нового слоя государственных и муници­пальных служащих не сводится только к тому, что на смену старому чиновничеству придет новое, пусть даже и хорошо подготовленное теоретически. Институт чиновничества как всякий другой профес­сионально-корпоративный институт имеет свои традиции, шко­лу, опыт, сохраняет преемственность. Слом старого чиновничьего аппарата еще не гарантирует, что ему на смену придут служащие с более высоким уровнем подготовки, отвечающим не только требова­ниям новой системы, но и нормам самой государственной (муници­пальной) службы. Напротив, как свидетельствует опыт (в частности, опыт нашей страны), «новое чиновничество» возникает через дли­тельный промежуток времени, после того как старое будет ликвиди­ровано вместе с прежним государственным аппаратом. Преемствен­ность в любом случае сохраняется. Матрос, поставленный во главе центрального банка, ничего кроме развала его работы сделать не может и, когда власть увидит, что дело принимает критический оборот, — матрос будет отправлен на корабль и на место директора ЦБ будет поставлен многоопытный чиновник профессионал.

Смена кадров без изменения системы управления ничего не ре­шает, равно как и смена кадров, отнюдь не всегда способна изме­нить систему управления. Сегодня во многих структурах исполни­тельных органов власти работают бывшие работники партийных ап­паратов разных уровней и происходит это не из-за того, что это сплошь «злоумышленники, проникшие в обновленные органы влас­ти, чтобы препятствовать возникновению всего передового и прог­рессивного». Дело в другом, после событий 1991-1992 гг. заменить корпус партийно-государственных служащих было некем, наконец, в самом управлении мало, что изменилось по существу (в скобках за­метим, как в центре, так и на местах).

Поэтому ПМУ - это не разгон одного корпуса служащих и замена его другим, это абсолютно иной уровень управления, переход на ко­торый не имеет ничего общего с «революцией». Это и не слепое навязывание самой модели управления любой ценой и какими угодно средствами. Мы предполагаем, что в продвинутой модели управления центральную роль будет играть человек, личность, ее профессиональные деловые качества, но не его прошлое, ни его политические симпатии, ни то в какой он партии состоит или состоял. Предлага­емая нами модель управления отвергает подчинение человека сис­теме как таковой, равно как и использование властных структур в своих личных интересах. ПМУ — только инструмент, с помощью кото­рого можно эффективно управлять и делать это могут только про­фессионалы.

Система продвинутой модели управления при формировании кор­пуса служащих придерживается следующих принципов:

контрактная система найма служащих (в Контракте строго оговариваются все права и обязанности служащего, условия тру­да, его оплата, роль администрации, перечислении случаи, когда ра­ботнику может быть предъявлено заявление о его служебном несо­ответствии и т.д.);

прием на работу с испытательным сроком;

лица, поступающие на государственную (муниципальную) службу пишут конкурсную работу по одной из предложенных тем (на вы­бор),проходят тестирование и собеседование;

безупречность характеристики служащего, высокий профессионализм, честность, постоянная работа над своим культурно-образо­вательным уровнем, добросовестность и исполнительность; 

всемерное поощрение инициативы и предприимчивости служащего;

непрерывная работа служащего над повышением своей квалифи­кации.

Контрактная система найма, на наш взгляд, наиболее демократич­ная, поскольку она не закрывает путь в органы власти ни перед теми, кто работал в партийных аппаратах, ни перед теми, кто не ра­ботал в них. Каждый волен по собственному выбору подписать или не подписать контракт, поэтому при использовании ПМУ не понадо­бится одних чиновников разгонять, а других принимать на работу. Для тех, кто изъявит желание работать на условиях, изложенных в контракте, не будет никаких препятствий. Такой подход позволяет не только избежать неоправданных конфликтов, но совершенно безболезненно помогает выявить, — кто есть кто. 

Еще раз отметим, что горожанам безразлично, кто стоит у власти, коммунист или демок­рат. Им нужна вода, тепло, газ, четкая работа гортранспорта и т.д. ПМУ предполагает, что в системе управления будут работать единомышленники, которых объединяет идея превращения своего города в настоящий деловой, культурный и промышленный центр, а горожанам здесь жить было выгодно, легко и удобно. Поэтому нельзя допус­тить противостояния «старого» и «нового» чиновничества, их должно и может объединять общее дело.

Кроме контрактной системы найма служащих, продвинутая модель предполагает использование «Этического Кодекса муниципального служащего»,который должен включать в себя:

механизм продвижения служащего по служебной лестнице;

стимулы профессиональной деятельности;

награды, перечень узаконенных льгот и привилегий;

систему пенсионного обеспечения служащего;

перечень нарушений, ведущих к немедленному увольнению со службы;

нормы и правила этического поведения служащего, профессио­нальный и служебный этикет.

ПМУ отличается высокими требованиями к государственному (му­ниципальному) служащему, но они должны сочетаться со стимула­ми, воздействующими на профессиональный и служебный рост работ­ника муниципальных органов власти. Жесткие требования разумны лишь в том случае, если работник имеет все необходимое для вы­полнения своих профессиональных обязанностей, более того, располагать стимулами, побуждающими его трудиться с отдачей, проявлять инициативу и показывать высокий уровень производительности.

Государственный (муниципальный служащий) - это работ­ник, обеспечивающий нормальное функционирование аппарата власти на всех уровнях управления. От его работы зависят судьбы десят­ков и сотен тысяч людей, промышленных, транспортных и социальных объек­тов и от того, как будет работать служащий, каково будет его са­мочувствие, каким будет его уровень жизни зависит не только судьба конкретного человека, но, иногда, и судьба страны.

ПМУ отличается еще и тем, что ее работа возможна при синтезе управленческой и научной мысли, которые в данной модели предс­тавляют собой единый комплекс.

 

   

   

    

ПРИЛОЖЕНИЕ

БАЗОВЫЕ ПОНЯТИЯ В ПРОДВИНУТОЙ МОДЕЛИ УПРАВЛЕНИЯ

Положение и роль должностных лиц в ПМУ должно претерпеть су­щественный изменения. Сама модель управления нуждается в людях нового уровня мышления, способных не столько непосредственно участвовать в управлении сколько умело организовать работу под­чиненных структур. Согласно сложившимся у нас традициям, едва ли не все зависит от личности. Влияние последней столь велико, что многие начинания так и не развились из-за того, что у их истоков была поставлена «не та фигура». 

Несомненно, от личности руково­дителя зависит многое, но цель развития страны должна состоять в том, чтобы личность, обладая определенной степенью свободы дейс­твий, считалась со всей системой и включенными в нее структура­ми. Это вполне достижимо если руководитель любого ранга будет действовать в пределах правового поля, если его действия не бу­дут идти в разрез с законами и если его власть никогда не смо­жет стать абсолютной. В США к власти может прийти и консерва­тор ,и либерал, и радикал, но он будет действовать по законам сис­темы и не сможет, даже если бы очень того хотел, авторитарным пу­тем изменить существующий строй.

ПМУ исходит из взаимоограничения системы и личности. Так, ру­ководитель не может подчинить всю структуру своим личным инте­ресам и последняя не должна ограничивать свободу действий лич­ности, если они не противоречат закону. В основе продвинутой мо­дели управления лежит согласие всех субъектов. Далее будет по­казано как, на наш взгляд, должна измениться роль руководителя в условиях продвинутой модели управления.

УСЛОВИЯ, НЕОБХОДИМЫЕ ДЛЯ ПРИМЕНЕНИЯ ПМУ

1.Разделение властей на законодательную, исполнительную и су­дебную.

2.Многоукладная, социально ориентированная рыночная экономика.

3.Соблюдение основных прав человека и внутриполитическая ста­бильность.

Эти условия могут находиться в фазе становления, главное, что­бы они проявляли себя как долговременная тенденция развития страны. ПМУ далеко не та система, которая нуждается в идеальных условиях, но она не может быть использована в условиях экономи­ческой и политической несвободы.

ГЛАВА АДМИНИСТРАЦИИ. В ПМУ играет роль высшего должностного лица, наделенного исполнительно-распорядительными функциями. Он может действовать, опираясь как на саму систему управления, так и на поддержку большинства горожан, что возможно при проведении общегородских выборов главы исполнительной власти. Всеобщие выборы позволят главе исполнительной власти отстаивать выдвинутую программу развития горо­да, апеллировать к поддержке горожан посредством референду­мов, проводить независимую политику в рамках города. 

Глава адми­нистрации формирует городское правительство на контрактной сис­теме найма. Текст контракта должен быть опубликован в печа­ти, что позволяет горожанам узнать какими правами и обязанностя­ми обладает то или иное должностное лицо. Глава администрации несет ответственность за деятельность исполнительных органов власти, прежде всего перед горожанами и перед представительным органом власти. Опыт показывает, что лица, избранные в законода­тельный орган не должны совмещать свою деятельность с работой в исполнительных органах. Мэр города — фигура нового уровня уп­равления. Этот уровень определяется, прежде всего, тем, что он собственно не хозяйственник, а скорее менеджер. Он не вмешивает­ся в производственные процессы, а следит за тем, чтобы субъекты производства и управления имели возможность реализовать себя на пользу города.

УПРАВЛЯЮЩИЙ ДЕЛАМИ. В ПМУ ему отводится роль премьер-министра, практически возглавляющего городское правительство. Он несет ответственность перед главой администрации за работу городских департаментов. Ему подчиняются городские службы, в том числе и те из них которые выполняют исполнительно-распорядительные функции относительно городского движимого и недвижимого имущества.

ОТКРЫТАЯ СИСТЕМА. Основная цель продвинутой системы управле­ния - создание открытой системы, под которой мы понимаем систему, включающую в себя следующие признаки:

демократизм, как условие формирования управленческих струк­тур на всех уровнях;

восприимчивость к новшествам и высокую степень мобильности;

открытость перед обществом и разветвленная сеть коммуника­ций, связывающих систему со всеми легитимными уровнями обществен­ной инфраструктуры;

рационализм, социальная инженерия (в положительном смысле);

общественный договор, как условие разрешения конфликтных ситуаций;

приверженность праву и функционирование системы на его ос­нове;

взаимодействие с разноуровневыми системами;

высокий уровень социальной, профессиональной и экономичес­кой мобильности;

открытость перед критикой.

 

ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ОБЩЕСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ. Общество как сложная многоуровневая и динамичная система представляет собой со­вокупность различных интересов, выразителями которых являются конкретные слои и группы населения. В определенные периоды раз­вития в обществе преобладают те или иные социальные силы, кото­рые через стремление к удовлетворению собственных интересов в тоже время выражают определенные тенденции общественного разви­тия . Система социологических, политологических, экономических, со­циально-психологических знаний позволяет выявить те или иные тенденции общественного развития, которые заявляют о себе уже на ранней стадии и могут быть определены посредством системного (при взаимодействии различных отраслей знания) анализа. На ос­нове полученных результатов возможно построение долгосрочного и краткосрочного прогноза развития определенных процессов.

Основные тенденции общественного развития определяются на основе анализа таких сфер общественной деятельности как эконо­мика, политика, социодинамика с учетом конкретных условий той или иной страны, ее традиций, истории, этнографии, геополитической роли в мировой системе и т.д.

Высокий уровень вероятности развития тех или иных явлений и процессов позволяет не только вовремя учесть могущие возникнуть процессы, но и, главное — овладеть ими и управлять (регулировать).

В качестве примера подобного регулирования можно привести управление экономикой в высокоразвитых странах мира.

ДИФФЕРЕНЦИРОВАННОЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ. Основной принцип, лежащий в основе практической работы ПМУ. Данный принцип должен исключить дублирование в работе различных подразделений системы управления. Управленческие звенья должны прекратить выполнение несвойственных им функций таких, например, как вмешательство в производственные процессы, непосредственное обеспечение города продовольствием и т.д. Структурные подразделения едины в много­образии. Подчиняясь общей программе, придерживаясь основных принципов и норм, будучи включенными, в одно стратегическое нап­равление, структурные подразделения системы управления свободны в использовании многообразия форм и методов работы. В частнос­тях подразделения дифференцированы, в общем - едины.

КЛЮЧЕВЫЕ РЫЧАГИ УПРАВЛЕНИЯ. Чтобы осуществлять целенаправленное управление процессами, идущими в масштабах города, муници­пальным властям необходимо располагать ключевыми рычагами уп­равления, среди которых можно выделить следующие:

- город является титульным собственником всей земли, входящей в черту города (земля может быть сдана в долгосрочную аренду, но ее владелец не располагает ею как частной собственностью, в то же время постройки, возведенные на земле, арендованной у титуль­ного собственника, являются частной собственностью того, кто их построил. Земля на территории города, являясь достоянием всего городского сообщества, переданная в долгосрочную аренду будет приносить городу регулярные рентные платежи, которые можно ис­пользовать в общественных целях);

муниципальный банк, который располагает приоритетным правом совершения кредитно-финансовых операций на территории города и посредством которого осуществляются основные расчеты физических и юридических лиц с муниципалитетом;

нормотворческая и налогообразующая деятельность;

жилые и производственные объекты муниципальной собствен­ности.

Пётр КРАСИЛЬНИКОВ 1994-2001